El proceso de integración del Mercado Común del Sur (en adelante MERCOSUR) acaba de cumplir sus primeros veinte años de existencia. Aún con sus dificultades, este importante hito en la historia de Sudamérica, ha sabido sortear las piedras en el camino y ha avanzado en la integración más allá del destino económico comercial que le venía impreso desde su conformación, tratando temas que habían sido relegados en esos comienzos como lo educacional, social y derechos humanos entre otros.
Basado en los principios de gradualidad, flexibilidad y equilibrio, el Tratado de Asunción, que da origen al MERCOSUR el 26 de marzo de 1991 entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, instaba en su primer artículo a la conformación de un mercado común entre los Estados partes. Instancia a la que aún no se ha llegado a pesar del tiempo transcurrido y los avances registrados. Siguiendo a Bela Balassa y su teoría de la integración económica, el mercado común se caracteriza por la abolición de las tarifas aduaneras dentro de la zona, la conformación de un arancel aduanero externo común y la eliminación de restricciones a la movilidad de bienes, servicios y factores productivos. En esta tesitura, la conformación de un arancel externo común implicaría la unificación de las legislaciones aduaneras de los Estados partes y la instauración de una Aduana común o centralizada que recaude unificadamente y distribuya entre los Estados Partes esos ingresos. En esto último el MERCOSUR no ha logrado aún coordinar sus esfuerzos y es por ello que aún se encuentra en la etapa de una unión aduanera imperfecta.
Por encontrarse en este nivel primario de integración y por ser desde sus orígenes un proceso de características intergubernamentales, es que el MERCOSUR al no contar con órganos supranacionales que tomen decisiones independientes, depende siempre de los vaivenes de la realidad política y económica de los gobiernos de turno en los distintos Estados Partes.
A lo largo de estos veinte años se han firmado numerosos Tratados, Protocolos, Instrumentos adicionales o complementarios, y otros acuerdos marco que al depositarse en custodia ante el Gobierno del Paraguay, sirven de fuerte jurídica al MERCOSUR. Cabe aclarar que también son fuentes de derecho las normas emanadas de los órganos con capacidad decisoria, o sea las Decisiones del Consejo del Mercado Común, las Resoluciones del Grupo del Mercado Común y las Directivas de la Comisión de Comercio. No obstante ser todas ellas obligatorias para los Estados Partes, necesitan ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos internos para tener completa vigencia.
A la luz de los resultados, podemos decir que la internalización de las normas emanadas del MERCOSUR ha sido dispar, en ritmo y en cantidad, en los distintos Estados, y es una cuestión pendiente a superar para hacer más fuerte al proceso de integración.
En estos veinte años se han firmado treinta y ocho Protocolos, algunos de ellos complementarios y anexos a los originales, entre los cuatro países que integran el MERCOSUR. Ellos versan sobre distintas materias, entre otras, a saber: estructura organizacional, solución de controversias, integración educativa y reconocimiento de certificados y títulos, propiedad intelectual, medidas cautelares, asistencia jurídica, comercio de servicios y defensa de la competencia. De esos treinta y ocho Protocolos sólo veintiún se encuentran vigentes, ya que éstos mismos establecen como será su entrada en vigor (casi siempre una cierta cantidad de instrumentos de ratificación que deben ser depositados).
Mención aparte merece el Protocolo de adhesión de la República Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR como miembro pleno, firmado el 4 de julio de 2006 en Caracas, que aún no se encuentra vigente ya que se necesitan cinco instrumentos de ratificación, y sólo Argentina (Ley 26.192), Brasil (Dec. Leg. 934) y Uruguay (Ley 18053) han depositado sus ratificaciones. El Parlamento Paraguayo está en tratativas de hacerlo, y fue nuevamente invitado a internalizarlo en la última cumbre de Presidentes realizada en Asunción el pasado 29 de junio. Aún no siendo miembro pleno, Venezuela ha incorporado en su ordenamiento jurídico el Protocolo de Ushuaia sobre compromiso democrático en el MERCOSUR y Estados Asociados, y ha adherido, aun sin depositar la ratificación al Tratado de Asunción, al Protocolo de Ouro Preto, al Protocolo de Olivos sobre solución de controversias, y el Protocolo de su adhesión, todos ellos considerados fundacionales del MERCOSUR.
También sobre distintas materias se han firmado dieciséis Acuerdos Marco; cincuenta y nueve Acuerdos complementarios, Anexos, Enmiendas y otros tipos de acuerdos de menor jerarquía; nueve Memorándum de entendimiento y dos Tratados de Libre comercio con Estados no miembros de ALADI, como Israel y Egipto.
En líneas generales han sido firmados ciento veintiocho Protocolos, Acuerdos, Memorándum, y Tratados de Libre comercio y sólo 58 de ellos se encuentran vigentes ya que fueron depositados sus instrumentos de ratificación y/o notificación. Haciendo un cálculo estadístico, sólo ha sido puesto en vigor el 44% de lo firmado, un ritmo muy lento teniendo en cuenta los veinte años de integración.
Hasta comienzos del corriente año, la República Oriental del Uruguay, con cincuenta y dos depósitos, es el Estado miembro que menos instrumentos de ratificación y/o notificación ha confiado al depositario. La República Argentina sigue con cincuenta y nueve, muy cerca de la República Federativa del Brasil que ha hecho lo propio con sesenta instrumentos. La República del Paraguay es quien más ha actuado en consecuencia y depositó setenta instrumentos. Sin embargo y como referíamos anteriormente, no ha ratificado aún uno de los Protocolos fundacionales del MERCOSUR, como es el de la adhesión de Venezuela.
En virtud del artículo 42º del Protocolo de Ouro Preto las normas emanadas de los órganos decisorios del MERCOSUR serán obligatorias para todos los Estados Partes, y de ser necesario deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales según corresponda en cada país. No será obligatorio de incorporar a las legislaciones nacionales (y se especifica en el texto de las mismas): cuando se trate de normas sobre asuntos relacionados al funcionamiento interno del MERCOSUR (Dec. 23/00); cuando el contenido de la norma ya estuviera contemplado en la legislación nacional del Estado Parte o que exista norma nacional que contemple en idénticos términos la norma MERCOSUR aprobada (Dec. 23/00; modificado por Art.10 Dec.20/02); cuando las normas sean originadas por la suscripción de instrumentos sujetos a posterior ratificación y depósito (tratados o acuerdos internacionales), la vigencia se regirá conforme a lo que cada instrumento establezca, observando los principios consagrados en el Derecho Internacional (Art.6 Dec.23/00); y cuando la norma pueda entrar en vigencia mediante su protocolización en la ALADI.
En las distintas reuniones ordinarias y extraordinarias de aquellos órganos, anualmente se producen decenas de Decisiones, Resoluciones y Directivas que hacen al funcionamiento del proceso de integración. Actualmente, el grupo de parlamentarios nacionales que integran el Parlamento del MERCOSUR son los encargados en cada país de velar por la incorporación de la normativa a los ordenamientos jurídicos nacionales y lograr la armonización de las legislaciones.
En Argentina y Paraguay, por orden de sus respectivas Constituciones, los Tratados internacionales, y las normas que surjan por aplicación de ellos, tienen jerarquía superior o igual a las leyes de la nación. No sucede lo mismo en Brasil y Uruguay, y es por eso que es lento el proceso de internalización y la armonización de las legislaciones. En 2009, el Instituto para la Integración de América Latina y el Caribe (INTAL) dependiente del Banco Interamericano de Desarrollo, en su Informe nº 14 sobre MERCOSUR advertía que la no incorporación de las normas en todo el bloque excedía el 50%. Escaparía de las consideraciones de este ensayo efectuar una comparación sobre teorías jurídicas monistas y dualistas, y como ellas influyen en la jerarquía constitucional de las normas derivadas del proceso de integración.
En conclusión, el MERCOSUR debe superar el escollo más importante con el que se ha encontrado en sus primeros veinte años de existencia: la asimetría de los Estados que lo componen. Asimetrías que residen en el desarrollo económico y comercial muy distinto entre los países; en la internalización de la normativa; y la lentitud en conformar el mercado común, objetivo primordial del Tratado de Asunción. Es necesario, pero no por ello menos complicado, para superar este escollo poner los objetivos integracionistas por sobre los caprichos de los gobiernos de turno. Todavía joven, este esquema de integración tiene la posibilidad de recorrer ese camino.
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